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    本課題來源于重慶市國土資源和房管管理局科技項目，課題立項名稱為《丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術研究》，立項編號為CQGT-KJ-2015005。本研究旨在對丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛關鍵技術進行研究，探析丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛的必要性及存在的困境，明確城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵及低效用地形成機理，構建丘陵山區(qū)特殊地貌下城鎮(zhèn)低效用地挖潛的調(diào)查、規(guī)劃以及數(shù)據(jù)庫建設關鍵技術體系，提出不同區(qū)域下差別化挖潛模式策略。同時選擇典型區(qū)域進行實證研究，以期為政府決策和解決低效用地挖潛實際問題提供參考依據(jù)。
本課題研究指向性明確、開創(chuàng)性與創(chuàng)新性并重，從理論上和實踐上對丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛關鍵技術進行討論研究。研究時限起于2015年7月至2017年7月，最終形成了一套理論成果系統(tǒng)豐富、實踐應用切實可行的操作性強可復制的技術體系。該成果于2015年7月在重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院進行了項目登記，登記號為KJXMDJ-00154。

    1.全面系統(tǒng)性地提出了丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛相對規(guī)范統(tǒng)一的關鍵技術體系。當前低效用地挖潛方面的研究主要集中于政策層面上的建議，缺乏相關技術體系的研究，為此課題目重點聚焦解決丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地分類、分區(qū)域下差異化挖潛等問題，探索構建了以“調(diào)查分類技術-現(xiàn)狀評價技術-規(guī)劃統(tǒng)籌技術-挖潛模式配置技術”等為主線的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系，基本建立了一套環(huán)節(jié)清晰、運作機制操作性強的丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系。如從調(diào)查對象與內(nèi)容、調(diào)查單元確定、調(diào)查方法技術集成和不同低效用地分類量化標準制定等四個方面，明確了城鎮(zhèn)低效用地挖潛調(diào)查及評價的地塊基本單元確定方法，探索構建了各類低效用地數(shù)量及布局、利用效益等用地現(xiàn)狀的調(diào)查技術體系。針對不同類型地塊進行土地利用的狀況評價，著力回答該地塊是否低效利用和后續(xù)預期挖潛潛力等問題，分為現(xiàn)狀評價和潛力評價，構建了相應評級指標體系、評價模型和評價技術過程。從挖潛規(guī)劃的目標設定、評價分析、土地利用結構與布局、時序配置以及重大工程選擇等五大方面，細化了丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛規(guī)劃技術方法的具體技術要求。在重慶市不同區(qū)域下差別化的城鎮(zhèn)低效用地挖潛整治模式和策略方面，本研究總結了低效用地土地利用潛力釋放的模式，考慮不同區(qū)域下土地集約利用分散、集中和提高的差異化要求，提出了不同區(qū)域下差別化挖潛模式策略。
2.提出了具有丘陵山區(qū)特色的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系。針對丘陵山區(qū)地貌的特色低效用地挖潛技術體系研究比較缺乏的問題，本課題在總結分析丘陵山區(qū)重慶市的土地總體資源現(xiàn)狀、低效用地特點和形成機理基礎上，借鑒部分已有研究成果，主要從以下兩方面研究體現(xiàn)重慶丘陵山區(qū)特色：一是分別在調(diào)查分類、現(xiàn)狀評價、統(tǒng)籌規(guī)劃和整治模式配置等每個技術環(huán)節(jié)對丘陵山區(qū)技術特色進行定性和定量的分析，以此來體現(xiàn)與一般平原城市差別；二是挖潛技術體現(xiàn)不同區(qū)域差異化發(fā)展的要求，扭住重慶市不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的政策特色，在挖潛規(guī)劃技術和挖潛模式配置技術中的規(guī)劃目標、時序配置和模式配置環(huán)節(jié)中，一方面從宏觀配置原則和要求上進行明確，另一方面依托鎮(zhèn)域為挖潛項目規(guī)劃編制的最小單元對其具體配置的指標選擇、標準等進行差異化設計。
3.形成了一套操作性強可復制的實證研究經(jīng)驗。本研究在技術理論研究的基礎上，進一步設計了挖潛技術體系的數(shù)據(jù)庫建設方案，并選取了江北區(qū)五里店街道、大足區(qū)郵亭鎮(zhèn)、石柱縣西沱鎮(zhèn)等不同實證區(qū)域，通過深入調(diào)研對挖潛技術體系進行實證，并主要以低效用地挖潛規(guī)劃的方式進行了展示，基本對丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系操作過程進行了示范和驗證，驗證了該體系的操作性和可復制性，為后續(xù)推進挖潛工作有序平穩(wěn)開展和強化節(jié)約集約用地管理提供了決策及技術支撐。

    本課題立足于重慶市丘陵山區(qū)地貌約束限制、用地資源矛盾突出等背景，城鎮(zhèn)低效用地挖潛存在推進緩慢、挖潛模式單一、缺少一套系統(tǒng)性的挖潛技術體系及流程等問題，主要從城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵及形成機理等理論出發(fā)，研究構建丘陵山區(qū)特殊地貌下城鎮(zhèn)低效用地挖潛關鍵技術體系，為政府決策和解決低效用地挖潛實際問題提供依據(jù)。因此，研究成果主要服務于當前節(jié)約集約利用土地資源、加快推進城鎮(zhèn)低效用地高質(zhì)量挖潛開發(fā)等實際需求，形成了以“調(diào)查分類技術-現(xiàn)狀評價技術-規(guī)劃統(tǒng)籌技術-挖潛模式配置技術”等為主線的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系，并設計了相應數(shù)據(jù)庫建設方案，成果應用性和針對性、可復制性要求較高，這些技術體系成果本質(zhì)上是要為后續(xù)實踐和研究工作提供決策指導和技術支撐的，因此，不存在獨占性。

    本課題形成的“調(diào)查分類技術-現(xiàn)狀評價技術-規(guī)劃統(tǒng)籌技術-挖潛模式配置技術”等城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系成果和江北區(qū)五里店街道、大足區(qū)郵亭鎮(zhèn)、石柱縣西沱鎮(zhèn)城鎮(zhèn)低效用地挖潛規(guī)劃示范。對政府和管理部門而言，一方面明晰了城鎮(zhèn)低效用地挖潛調(diào)查、評價、規(guī)劃和模式配置等技術流程，能為土地管理部門等更加規(guī)范管理城鎮(zhèn)低效用地挖潛等工作秩序提供參考，另一方面能有效提升城鎮(zhèn)用地的節(jié)約集約利用水平、切實提升用地效益和優(yōu)化用地結構布局。對城鎮(zhèn)低效用地挖潛工作組織、設計和實施單位而言，系統(tǒng)規(guī)范的挖潛技術能更好地提升工作效率和業(yè)務能力，一定程度上也拓寬了業(yè)務范圍。對用地企業(yè)單位或個人而言，推動低效用地再開發(fā)利用，能有效盤活其資源和資產(chǎn)價值，提升用地投入和產(chǎn)出水平，提升用地條件和規(guī)模效益。

    1.政策層面有要求。深入落實國家“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”，節(jié)約集約利用土地資源是化解用地矛盾的必由之路，黨中央、國土資源部和我市高度重視。國家層面，十八大及十八大三中全會提出要“節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉變”，新發(fā)展理念中節(jié)約集約是綠色發(fā)展中的重要內(nèi)容，節(jié)約集約用地上升為國家戰(zhàn)略。2014年以來，國土資源部相繼出臺《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》、《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見》等政策，各省市積極推進節(jié)約集約用地工作提出了明確要求。市級層面，中共重慶市委四屆四次全會上明確要求“推動產(chǎn)城融合，形成人口、產(chǎn)業(yè)、資源合理分布和集聚；嚴守高效集約用地、資源能源節(jié)約、保護生態(tài)環(huán)境這三條紅線”。城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術作為切實推進節(jié)約集約用地工作的重要環(huán)節(jié)，通過對土地空間利用的重新配置，實現(xiàn)城市空間重構、城市功能和品質(zhì)的整體提升，是落實國家、國土資源部和我市關于促進節(jié)約集約用地有關政策的重要舉措。
2.現(xiàn)實層面有訴求。近年來，在土地供需矛盾尖銳、土地利用粗放問題突出的現(xiàn)實背景下，人口高峰、城市化高峰和工業(yè)化高峰的疊加將帶來更大的土地需求壓力，我國土地資源面臨前所十分嚴峻的形勢。隨著“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略、國家中心城市等定位不斷明確，重慶作為西部門戶、成渝經(jīng)濟帶、長江經(jīng)濟帶重要節(jié)點，社會經(jīng)濟發(fā)展正面臨巨大機遇，我市的用地需求必將進一步加大。而重慶本身丘陵山區(qū)地貌下又存在區(qū)域地質(zhì)環(huán)境復雜、地貌類型多樣、生態(tài)環(huán)境約束大，土地資源開發(fā)利用面臨適宜建設用地少，有效用地空間不足，建設成本高等問題。并且在建設用地空間有限、總量不可突破的約束下，為保障社會經(jīng)濟較快平穩(wěn)發(fā)展，只能走節(jié)約集約、內(nèi)涵挖潛、效益提升的路子。我市在自身丘陵山區(qū)地貌約束限制下，如何走好節(jié)約集約、內(nèi)涵挖潛、效益提升的路子，亟需深入研究。
3.實踐層面有支撐。我院長期作為重慶市國土房管局在土地節(jié)約集約利用和低效用地再開發(fā)等工作和研究的技術支撐和管理指導單位，先后承擔了如重慶市中心城區(qū)建設用地集約利用潛力評價、開發(fā)區(qū)土地集約利用評價等多項工作項目，并作為技術管理單位參與了近期重慶市城鎮(zhèn)存量建設用地調(diào)查和數(shù)據(jù)庫建設等工作的技術培訓、指導和審查等工作。課題組充分吸取已有實踐工作的經(jīng)驗和借助詳實的數(shù)據(jù)支撐，著重針對目前城鎮(zhèn)低效用地挖潛流程不規(guī)范等問題進行研究，能對完善現(xiàn)有工作模式提供較好的借鑒。借于我院的獨特優(yōu)勢，研究成果在后續(xù)低效用地再開發(fā)利用等工作中，也能有更多的轉化應用和檢驗完善的條件，推動為出臺全市及更高層面上的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術規(guī)范等提供理論基礎和實踐經(jīng)驗。
4.技術人才儲備實力強。我院先后承擔了《重慶市江北區(qū)土地高效利用研究》、《城市建設用地集約利用規(guī)劃研究》以及《重慶市中心城區(qū)建設用地集約利用潛力評價》和開發(fā)區(qū)土地集約利用評價等研究和工作項目。研究團隊經(jīng)驗豐富、實力雄厚，注重新老搭配、學干結合，培養(yǎng)了大量的后續(xù)人才儲備，為研究城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用等打下了理論和實踐基礎，具備持續(xù)開展該課題研究的技術能力。

    1.技術水平情況：本課題結合合同內(nèi)容，聚焦構建丘陵山區(qū)特殊地貌下城鎮(zhèn)低效用地挖潛關鍵技術體系，針對丘陵山區(qū)特色和不同區(qū)域發(fā)展實際，將其具體又細分為調(diào)查分類、現(xiàn)狀評價、規(guī)劃統(tǒng)籌和整治模式配置等四個技術，形成了一套環(huán)節(jié)清晰、運作機制操作性強的丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系。研究成果針對當前鮮有一套系統(tǒng)性針對低效用地具體挖潛技術體系及流程的現(xiàn)狀和丘陵山區(qū)特色，首次全面系統(tǒng)性提出了適宜丘陵山區(qū)的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系，該技術體系既有對區(qū)域全面統(tǒng)籌規(guī)劃的整體性思考，又有針對地塊進行微觀剖析的直觀反映，還有從工作推動的全流程展示，點面結合、環(huán)環(huán)相扣，其實證結果也展示出挖潛時序和配置模式在時序和空間上有非常直觀的展示、能提供準確和強力的工作支撐，具有較強的創(chuàng)新性和開拓性，達到了全國先進水平。同時，本研究的相應研究成果在《科技展望》《江西農(nóng)業(yè)學報》等全國核心期刊雜志上進行了發(fā)表，充實了低效用地再開發(fā)利用的相關理論，能為其他地區(qū)低效用地開發(fā)利用研究及實踐提供重要的借鑒和參考。
2.主要性能指標的國內(nèi)外比較：國外研究城市土地集約利用研究側重于對城市化過程中的土地利用，主要從微觀尺度土地宗地利用的強度提升角度出發(fā)，對于本課題研究具有一定的參考價值。國內(nèi)學者們主要從評價內(nèi)容、評價方法、指標體系構建等多方面進行了深入的理論分析和實踐研究，集中基于集約利用潛力評價結果從宏觀政策層面提出建議，并一定程度上較零碎地總結剖析了部分典型地區(qū)建設用地挖潛的途徑。但仍主要存在以下方面的不足：如研究主要以宏觀尺度居多，選取的指標以整個城市的土地利用狀況為評價對象，針對微觀尺度以街道為實證評價的較少；理論性研究較多，對低效用地改造策略方面研究較少，極少有系統(tǒng)性針對低效用地具體挖潛技術體系及流程的研究；對于評價指標的選取以及標準值確定總說紛紜，缺乏相應的理論依據(jù)和科學性。并且，雖然國家層面當前已出臺了相應集約利用評價和潛力評價的規(guī)程，但是深入到地方層面的技術規(guī)范還沒有得到相應優(yōu)化，同時低效用地再開發(fā)實踐中也存在如推進緩慢和挖潛模式單一等問題。因此，本研究結合重慶市丘陵山區(qū)的特點，建立了一套系統(tǒng)性針對低效用地具體挖潛技術體系及流程，形成了具有重慶市特色的調(diào)查技術方法、低效用地改造策略和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)指引目錄等系列技術體系、標準及利用策略，進一步充實了低效用地再開發(fā)利用的相關理論，為低效用地挖潛技術理論研究和實踐提供了有力參考借鑒。

    本課題為理論探討與實踐探索相結合的科技項目，研究構建的“調(diào)查分類技術-現(xiàn)狀評價技術-規(guī)劃統(tǒng)籌技術-挖潛模式配置技術”等為主線的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系，有利于切實緩解土地資源供需矛盾等現(xiàn)實問題，優(yōu)化城鎮(zhèn)土地資源配置和布局，對于提升土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，推動社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義；研究系統(tǒng)性地探討了低效用地挖潛相應環(huán)節(jié)的技術流程及方法，有利于強化節(jié)約集約用地管理，對于我市出臺低效用地挖潛的技術規(guī)范和操作手冊等提供必要的理論與技術支持。

    本課題所構建的丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系，主要用于規(guī)范和指導開展城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查、評價、規(guī)劃和挖潛實施等具體工作，其利益主體主要涵蓋土地行政主管部門等政府機構、用地單位或個人、工程設計及施工企業(yè)等主體。各主體間的交互關系主要為：政府機構依據(jù)安排摸清當前區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀，其中需要具有從事土地調(diào)查能力的企業(yè)提供技術服務，必要時用地單位和個人對自身土地信息提供資料支持；政府機構在摸清低效用地現(xiàn)狀后，組織和指導具有土地評價和規(guī)劃能力的企業(yè)提供現(xiàn)狀評價和低效用地再開發(fā)利用規(guī)劃等技術服務；政府機構依據(jù)規(guī)劃實施城鎮(zhèn)低效用地挖潛時，遵從用地單位和個人自愿，采取符合法律規(guī)定的挖潛手段，通過工程設計和施工企業(yè)單位等都低效用地進行再開發(fā)等工程，最后達到區(qū)域內(nèi)土地利用條件提升、用地單位和個人生活條件提升和資產(chǎn)價值增值、工程施工或技術服務企業(yè)獲得盈利等各取所需的價值鏈條。

    1.有效提高城鎮(zhèn)低效用地的經(jīng)濟效益。丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛的根本目標是促進低效用地合理開發(fā)利用、提升土地節(jié)約集約利用水平，為城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)方式、招商引資、風險控制等提供決策基礎，根據(jù)實證研究調(diào)查和相關研究成果經(jīng)驗，目前有挖潛潛力的城鎮(zhèn)低效用地約占調(diào)查區(qū)域的20%-30%，低效用地挖潛后的用地產(chǎn)出效益將呈現(xiàn)成倍增加，這部分低效用地的挖潛將帶來巨大的經(jīng)濟收入。
2.有效提升城鎮(zhèn)低效用地周邊的社會效益。城鎮(zhèn)低效用地挖潛在當前日益成為轉變土地利用方式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的重要手段，其也帶動了區(qū)域的產(chǎn)業(yè)和基礎設施等不斷提升，在生態(tài)文明建設的背景下，生態(tài)用地也將更加被保護，將極大地改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境。
3.具有較大技術效益。研究成果建立了系統(tǒng)完善的城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術體系，一方面能夠為后續(xù)挖潛實踐提供技術支撐，另一方面規(guī)范和系統(tǒng)的技術體系也為相關技術服務企業(yè)能夠主動參與到工作中提供了技術指引，也為其開拓市場業(yè)務和創(chuàng)造營業(yè)收入提供了條件。

    

    

    

2017年11月30日，重慶市國土房管局組織專家對局科技計劃項目“丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛技術研究”進行了評審驗收。專家組聽取了項目的匯報，審閱了相關資料，經(jīng)質(zhì)詢和討論形成如下意見：
1.項目提交的成果資料齊全，內(nèi)容完整，符合評審驗收要求。
2.該項目在明確城鎮(zhèn)低效用地的內(nèi)涵及低效用地形成機理的基礎上，系統(tǒng)地構建了丘陵山區(qū)城鎮(zhèn)低效用地挖潛的調(diào)查、評價、規(guī)劃、模式配置以及數(shù)據(jù)庫建設技術體系，研究層次分明，重點突出，方法科學。
3.該項目針對丘陵山區(qū)特色和不同區(qū)域發(fā)展實際，構建了以“調(diào)查分類-現(xiàn)狀評價-規(guī)劃統(tǒng)籌-整治模式配置”為主線的技術體系，系統(tǒng)地細化了挖潛各個環(huán)節(jié)的技術流程，選擇了不同區(qū)域?qū)夹g體系進行了實證檢驗，對于豐富低效用地挖潛技術、解決挖潛實際問題和規(guī)范推進挖潛提供了技術支撐。
綜上，該項目完成了合同規(guī)定的內(nèi)容，專家同意通過項目驗收。
專家組組長：邱道持
2017年11月30日